«Μεγάλα έργα: Πώς εξασφαλίζεται η επιτυχία» του Χαράλαμπου Έλληνα

Είναι σαφές από τη θεαματική αποτυχία σχεδόν όλων των μεγάλων έργων υψηλού προφίλ φέτος ότι ολόκληρο το σύστημα διαγωνισμών και ανάθεσης τέτοιων έργων βρίσκεται σε κατάρρευση και χρήζει ριζικής αναθεώρησης. Πρώτα ήταν το τερματικό εισαγωγής LNG στο Βασιλικό, και μετά ακολούθησε το έργο Ανάπτυξης Λιμένος/Μαρίνας Λάρνακας, και με τα δύο να καταλήγουν στα δικαστήρια.

Πολλά έχουν γραφτεί και για τα δύο. Τονίζω εδώ μόνο σχετικά σημεία. Το τερματικό στο Βασιλικό κατακυρώθηκε μετά από μια εξαιρετικά αμφίβολη διαδικασία σε μια κοινοπραξία υπό την ηγεσία της CPP χωρίς σοβαρή σχετική εμπειρία. Οι πολλές διαμφισβητούμενες και προβληματικές πτυχές του έργου παρουσιάστηκαν λεπτομερώς και δυναμικά σε εκθέσεις του Γενικού Ελεγκτή το 2019 και φέτος, καθώς και σε ακροάσεις και δριμύ κριτική στη Βουλή. Επίσης, κτύπησα τον κώδωνα του κινδύνου για τις παρατυπίες των διαγωνισμών και την απειρία της κοινοπραξίας CPP σε άρθρα μου πριν από την τελική ανάθεση του έργου τον Δεκέμβριο του 2019, κάτι που έγινε με το πρόσχημα του επείγοντος του έργου προς το εθνικό συμφέρον της Κύπρου.

Κατά την αξιολόγηση των προσφορών, κοινοπραξίες με υψηλή εμπειρία αποκλείστηκαν για τεχνικούς λόγους και το έργο κατακυρώθηκε χωρίς διαγωνισμό - μια πρακτική που φαίνεται να συμβαίνει τακτικά με δημόσιους διαγωνισμούς. Ένα αξιοσημείωτο παράδειγμα είναι το κυπριακό καζίνο που κατέληξε με έναν μόνο πλειοδότη, με άλλους πλειοδότες να ισχυρίζονται «φάουλ». Ένα άλλο είναι το λιμάνι/μαρίνα Λάρνακας που κατέληξε με μια μόνο προσφορά μετά την αποχώρηση όλων των υπολοίπων πλειοδόχων. Αυτοί δεν είναι διαγωνισμοί, είναι αναθέσεις έργων χωρίς ανταγωνισμό μεταξύ εταιρειών για να κρατούν τις τιμές χαμηλές.

Ένα άλλο πρόσχημα που χρησιμοποιείται για να δικαιολογήσει αμφισβητήσιμες αναθέσεις έργων είναι ο ισχυρισμός ότι είναι «επείγοντα» και προς το «εθνικό συμφέρον». Στις περισσότερες περιπτώσεις, το κράτος γνώριζε για χρόνια την ανάγκη για τέτοια έργα, αλλά δεν έλαβε καμία ενέργεια μέχρι την εξάντληση του χρόνου, με αναπόφευκτες συνέπειες εσπευσμένων διαγωνισμών, συχνά κακώς προετοιμασμένων λόγω έλλειψης χρόνου, καταλήγοντας ανελλιπώς με προβλήματα. Το ίδιο συμβαίνει τώρα στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας.

Θα έχει ενδιαφέρον να δούμε το αποτέλεσμα των ακροάσεων στη Βουλή αυτή την εβδομάδα για το τερματικό στο Βασιλικό. Πρώτον, την Τρίτη η Επιτροπή Ενέργειας της Βουλής ζήτησε να ενημερωθεί από τον υπουργό Ενέργειας για το στάδιο στο οποίο βρίσκεται το έργο, μετά τις τελευταίες, πολυσυζητημένες, εξελίξεις.

Στη συνέχεια, την Πέμπτη η Επιτροπή Ελέγχου της Βουλής θα συνεχίσει τις ακροάσεις με την παρουσία του υπουργού Ενέργειας, της ΔΕΦΑ, του Γενικού Ελεγκτή και άλλων εμπλεκόμενων φορέων. Θα πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι οι ακροάσεις νωρίτερα φέτος χαρακτηρίστηκαν από έντονη ένταση και οξύνοια και κατηγορίες για σκάνδαλα που αφορούν εκατομμύρια ευρώ.

Μένει να δούμε αν αυτές οι ακροάσεις θα ρίξουν φως στο πώς θα προχωρήσει αυτό το έργο και την πιθανότητα να ολοκληρωθεί με κάποιον τρόπο. H ολοκλήρωση του έργου είναι επιτακτική και επείγουσα προς όφελος των καταναλωτών ηλεκτρικής ενέργειας της Κύπρου που την πληρώνουν πανάκριβα. Οι χαμηλές τιμές του φυσικού αερίου στην παγκόσμια αγορά και η μείωση των εκπομπών θα οδηγήσουν σε μείωση της τιμής της ηλεκτρικής ενέργειας κατά περισσότερο από το ένα τρίτο.

Μένει επίσης να φανεί εάν η Βουλή θα ξεκινήσει ακροάσεις για πιθανά σκάνδαλα και αδικήματα για να λογοδοτήσουν οι υπεύθυνοι.

Ποια είναι η κανονική διαδικασία για μεγάλα κατασκευαστικά έργα;

Η αναγνωρισμένη διαδικασία περιλαμβάνει μια σειρά βασικών σταδίων που μαζί οδηγούν στην ομαλή ανάθεση και εκτέλεση έργων:

1. Αντίληψη, ορισμός και επιλογή (Concept definition and selection): ποιο είναι το έργο, ο σκοπός και η σκοπιμότητά του και ποιο είναι το επιθυμητό τελικό αποτέλεσμα, ακολουθούμενα από αξιολόγηση και επιλογή.

2. Προδιαγραφές έργου: καθορίζει τις απαιτήσεις του έργου, το τι πρέπει να επιτύχει το έργο, το πεδίο εφαρμογής του και τον οδικό χάρτη του έργου.

3. Βασικός σχεδιασμός (Basic design): βασική διαμόρφωση του έργου

4. Front-end engineering design (FEED): μηχανικός σχεδιασμός με επαρκή λεπτομέρεια για τον καθορισμό της διάταξης του έργου, τον λεπτομερή σχεδιασμό και την εκτέλεσή του και την εκτίμηση του κόστους – είναι το στάδιο πριν από τη λεπτομερή μελέτη (detailed engineering), την προμήθεια υλικών και εξοπλισμού και την κατασκευή (EPC) και πιθανώς η πιο κρίσιμη φάση του έργου: η τελική επενδυτική απόφαση (FID) και η έγκριση κεφαλαίου λαμβάνονται στο τέλος του FEED.

5. Διαγωνισμός για κατασκευή (EPC), αξιολόγηση και επιλογή αναδόχου.

6. Λεπτομερής μελέτη και κατασκευή έργου, πιστοποίηση και θέση σε λειτουργία.

Στην Κύπρο, τις περισσότερες φορές τα στάδια 3 και 4 παραλείπονται ή δεν εκτελούνται σωστά, με αναπόφευκτο αποτέλεσμα τα έργα να μην ορίζονται λεπτομερώς, οδηγώντας σε κλιμάκωση κόστους και χρονοδιαγράμματος.

Είναι επιτακτική ανάγκη η ομάδα έργου του ιδιοκτήτη να έχει εκτενή εμπειρία σχετική με όλα τα στάδια του έργου και, όπου δεν έχει, να διορίσει ειδικούς για να την υποστηρίξουν – συμπεριλαμβανομένης και της διαχείρισης έργου.

Διαγωνισμός έργου, αξιολόγηση και επιλογή αναδόχου

Η επιλογή των εταιρειών που θα κληθούν να υποβάλουν προσφορές πρέπει να βασίζεται στη σχετική εμπειρία και προηγούμενες επιδόσεις, στην τεχνική και διαχειριστική ικανότητα, στην οικονομική ευρωστία, στην ποιότητα εργασίας, στο έμπειρο προσωπικό και στο ιστορικό ασφάλειας, στη φήμη, συμπεριλαμβανομένων και των υπεργολάβων.

Η αξιολόγηση πρέπει στη συνέχεια να γίνει από μια αρμόδια, έμπειρη ομάδα με προκαθορισμένα κριτήρια και δεν θα πρέπει να είναι μια άσκηση στο χαρτί (box-ticking), αλλά λεπτομερής. Η διαδικασία επιλογής αναδόχου είναι η πιο κρίσιμη δραστηριότητα που θα μπορούσε να καθορίσει την επιτυχία ή την αποτυχία του έργου.

Μόλις επιλεγούν οι εταιρείες, θα πρέπει να κληθούν να υποβάλουν προσφορές σε δύο εντελώς ξεχωριστά στάδια:

• Τεχνική υποβολή

• Οικονομική υποβολή και απονομή έργου

Το τεχνικό πακέτο πρέπει να περιλαμβάνει όλα τα έγγραφα FEED, προσχέδια όρων και προϋποθέσεις της σύμβασης, προδιαγραφές και πρότυπα σχεδιασμού, όλα τα δεδομένα και πληροφορίες σχεδιασμού κ.λπ.

Το άνοιγμα των προσφορών πρέπει να είναι δημόσιο, αλλά η διαδικασία αξιολόγησης πρέπει να είναι εμπιστευτική, με λεπτομερή γραπτά αρχεία.

Το πρώτο στάδιο πρέπει να είναι η αξιολόγηση της συμμόρφωσης με τις προδιαγραφές και τους όρους της σύμβασης. Προσφορές που δεν πληρούν τις βασικές απαιτήσεις πρέπει να απορρίπτονται.

Κατά τη διαδικασία τεχνικής αξιολόγησης, όλες οι διευκρινίσεις και οι ερωτήσεις των εταιρειών και οι απαντήσεις του ιδιοκτήτη -και αντίστροφα- (Q&A) πρέπει να διανεμηθούν σε όλους τους διαγωνιζόμενους.

Μόλις ολοκληρωθεί η διαδικασία, ο ιδιοκτήτης θα πρέπει να διανείμει την τελική λίστα όλων των τροποποιήσεων σε όλα τα τεχνικά έγγραφα και τους όρους και τις προϋποθέσεις της σύμβασης που προκύπτουν στο τέλος της διαδικασίας Q&A σε όλες τις εταιρείες. Αυτά θα είναι τα τελικά έγγραφα που πρέπει να αποδεχθούν όλοι οι πλειοδότες χωρίς καμία προϋπόθεση ή επιφύλαξη.

Μόνο όσοι πλειοδότες το κάνουν θα πρέπει να κληθούν να υποβάλουν οικονομικές προσφορές, οι οποίες πρέπει να περιέχουν μόνο τιμές χωρίς καμία επιφύλαξη. Εάν φτάσουν σε αυτό το στάδιο λιγότερες από τρεις εταιρείες, ο διαγωνισμός πρέπει να ακυρωθεί και να επαναληφθεί. Αυτό είναι σημαντικό προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι προσφορές είναι πραγματικά ανταγωνιστικές.

Μετά η επιλογή είναι απλή: η φθηνότερη προσφορά κερδίζει.

Η παγκόσμια εμπειρία δείχνει ότι μια τέτοια προσέγγιση αποφεύγει τις παρατεταμένες διαφωνίες κατά την εκτέλεση του έργου αφού όλα έχουν προσυμφωνηθεί. Μόνο οι αλλαγές στο σχέδιο που ζητούνται από τον ιδιοκτήτη, ή απρόβλεπτες περιστάσεις, θα πρέπει να οδηγούν σε παραλλαγές του έργου.

Ανάγκη για ριζική αλλαγή

Σαφώς υπάρχουν σοβαρά προβλήματα στον τρόπο διεξαγωγής διαγωνισμών και ανάθεσης μεγάλων δημόσιων έργων. Και δεν είναι μόνο ένα ή δύο. Έχει γίνει ο κανόνας. Είναι ώρα για αλλαγή – ριζική αλλαγή.

Έχω περιγράψει προτάσεις για το πώς θα μπορούσε να γίνει αυτό. Η κυβέρνηση πρέπει να ανησυχεί και πρέπει να αναλάβει δράση – τώρα. Κανείς δεν πρέπει να μπορεί να λειτουργεί σε βάρος του κράτους.

*Ανώτερου συνεργάτη στο Παγκόσμιο Κέντρο Ενέργειας του Ατλαντικού Συμβουλίου (the Global Energy Centre, the Atlantic Council)