Ποιος ελέγχει τον γενικό ελεγκτή;

Την αναγκαιότητα να διασφαλιστεί η οικονομική ανεξαρτησία της Ελεγκτικής Υπηρεσίας (ΕΥ) ανέδειξε προ μηνός με ανακοίνωση η ΕΥ, χαιρετίζοντας τη σχετική πρόταση νόμου του Γιώργου Περδίκη του Κινήματος Οικολόγων. Μία εβδομάδα μετά, το ΑΚΕΛ έσπευσε να συνυπογράψει την πρόταση Περδίκη, η οποία ελλείψει νομοθεσίας που να διέπει τη λειτουργία της ΕΥ εισηγείται την τροποποίηση του Συντάγματος. Ανάμεσα σε 11 άλλα κράτη μέλη της ΕΕ (Δανία, Εσθονία, Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία, Λετονία, Λιθουανία, Μάλτα, Ουγγαρία, Πολωνία, Σουηδία, Φινλανδία), οι ελεγκτικές υπηρεσίες των οποίων έχουν επικεφαλής γενικούς ελεγκτές (και όχι συλλογικά σώματα), μόνο η Κύπρος δεν έχει νομοθεσία που να ρυθμίζει τη λειτουργία της ΕΥ.

Και στα 12 κράτη ο έλεγχος των δημόσιων δαπανών ερείδεται στο Σύνταγμα κάθε χώρας. Η συνταγματική κατοχύρωση των ελέγχων στις δημόσιες δαπάνες δεν γίνεται όμως σε όλες τις περιπτώσεις με αναφορά σε μιαν ανεξάρτητη ελεγκτική υπηρεσία. Για παράδειγμα, στη Δανία, ο ρόλος της ελεγκτικής υπηρεσίας προσδιορίζεται σε σχετικό νόμο του 1976, ο οποίος αναθεωρήθηκε τέσσερις φορές έκτοτε. Την ύπατη αρμοδιότητα ελέγχου των δημόσιων δαπανών το Σύνταγμα της Δανίας την επιφυλάσσει σε ανεξάρτητο σώμα, που διορίζεται από τη Βουλή. Αντίθετα με τις κοινοβουλευτικές επιτροπές ελέγχου των άλλων 11 κρατών, η δανέζικη επιτροπή θεωρείται ανεξάρτητο σώμα, μεταξύ κυβέρνησης και Βουλής, και ως εκ τούτου δεν αποτελείται αναγκαστικά από βουλευτές. Επιπλέον, στον προσδιορισμό του καθήκοντος να επιθεωρεί κατά πόσο οι λογαριασμοί της κυβέρνησης είναι ορθοί, νόμιμοι και σύμφωνοι με τους στόχους του προϋπολογισμού αναφέρεται ρητά ότι η εν λόγω επιτροπή δύναται να κάνει χρήση στοιχείων πέραν εκείνων που εντοπίζονται στις εκθέσεις του γενικού ελεγκτή. Η δυνατότητα αυτή παραπέμπει σε μορφή άσκησης πίεσης στην ελεγκτική υπηρεσία να εκπληρώσει με συνέπεια την αποστολή της, αφού η δανέζικη επιτροπή δημόσιων λογαριασμών έχει υποχρέωση να υποβάλλει εκθέσεις με τα συμπεράσματά της στη Βουλή.

Επίπεδα ελέγχου

• Στη Λετονία ο νόμος για την ελεγκτική υπηρεσία υποχρεώνει τον γενικό ελεγκτή να κάνει χρήση των ΜΜΕ για να ενημερώνει τους πολίτες. Η λετονική ελεγκτική υπηρεσία χωρίζεται σε έξι τμήματα, οι επικεφαλής των οποίων μαζί με τη γενική ελέγκτρια συγκροτούν το συμβούλιο της ελεγκτικής υπηρεσίας, το οποίο συλλογικά αποφασίζει για σημαντικά θέματα, όπως η στελέχωση, το στρατηγικό σχέδιο της υπηρεσίας και η έγκριση του προϋπολογισμού. Η ελεγκτική υπηρεσία της Λετονίας έχει, τέλος, υποχρέωση να εισηγηθεί στην κυβέρνηση τη σύσταση επιτροπής για την αξιολόγηση των ελέγχων της.

• Στην Εσθονία, ο γενικός ελεγκτής είναι υπόλογος στη Βουλή, αλλά ανεξάρτητος στη διαμόρφωση των ελέγχων του. Οι δραστηριότητες της εσθονικής ελεγκτικής υπηρεσίας ελέγχονται ετησίως από ελεγκτή που διορίζει η Βουλή και ο οποίος έχει τα ίδια δικαιώματα απρόσκοπτης πρόσβασης σε στοιχεία με τον γενικό ελεγκτή.

• Στη Λιθουανία, η ελεγκτική υπηρεσία είναι υπόλογη στη Βουλή, η οποία διορίζει ελεγκτικό σώμα για να ελέγξει τις οικονομικές καταστάσεις της ελεγκτικής υπηρεσίας. Το έργο του γενικού ελεγκτή συνδράμει το συμβούλιο της ελεγκτικής υπηρεσίας, το οποίο διορίζει ο γενικός ελεγκτής.

• Στη Μάλτα, ο νόμος περί γενικού ελεγκτή και ελεγκτικής υπηρεσίας του 1997 προβλέπει έλεγχο των λογαριασμών της ελεγκτικής υπηρεσίας από πρόσωπο που διορίζει η Βουλή. Ο γενικός ελεγκτής θεωρείται σύμφωνα με το Σύνταγμα της Μάλτας λειτουργός της Βουλής, η οποία έχει δικαίωμα να νομοθετήσει για το πώς θα συντάσσονται οι εκθέσεις του.

• Στην Πολωνία, ο πρόεδρος της ελεγκτικής υπηρεσίας είναι επικεφαλής 25 τμημάτων. Επίσης υπόλογος στη Βουλή, διορίζεται από αυτήν και μαζί του διορίζονται τρεις -ούτω καλούμενοι- αντιπρόεδροι. Ο πρόεδρος της πολωνικής ελεγκτικής διορίζει διευθυντή της υπηρεσίας με τη σύμφωνο γνώμη του προέδρου της Βουλής. Ακόμα, συμβούλιο υπό τον πρόεδρο με μέλη τους τρεις αντιπροέδρους, τον διευθυντή και 7 ακαδημαϊκούς συν 7 ελεγκτές (ανάμεσα από τους οποίους ο πρόεδρος επιλέγει τον γραμματέα του συμβουλίου), επικυρώνει την έκθεση δραστηριοτήτων της ελεγκτικής και την ανάλυση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, σύμφωνα με τις δημοσιονομικές οδηγίες. Ακόμα, το συμβούλιο έχει ευθύνη για τη διαμόρφωση των ελέγχων και για τα συμπεράσματα των εκθέσεων. Οι λογαριασμοί της πολωνικής ελεγκτικής υπηρεσίας ελέγχονται κάθε τρία χρόνια από εξωτερικό ελεγκτή.

• Τέλος, στη Φινλανδία, ο γενικός ελεγκτής διαθέτει συμβουλευτικό σώμα, με την ευθύνη να αναπτύσσει πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της αποδοτικότητας των ελέγχων των δημόσιων δαπανών. Όλες οι εκθέσεις του Φινλανδού γενικού ελεγκτή υποβάλλονται στη Βουλή, η οποία τον διορίζει. Η Βουλή προτείνει ακόμα τους εξωτερικούς ελεγκτές για τον έλεγχο των λογαριασμών της ελεγκτικής υπηρεσίας.

Το σουηδικό μοντέλο

Το πιο ασυνήθιστο μοντέλο προσωποπαγούς ελεγκτικής υπηρεσίας είναι της Σουηδίας, όπου η Βουλή διορίζει τρεις ίσους γενικούς ελεγκτές με 7ετή θητεία. Μαζί τους διορίζεται και ένα συμβούλιο, ο ρόλος του οποίου, όπως και των τριών γενικών ελεγκτών, καθορίζεται στο Σύνταγμα της χώρας. Το συμβούλιο μπορεί να κάνει σχόλια στο πλάνο ελέγχων. Κάθε ένας από τους τρεις γενικούς ελεγκτές είναι ανεξάρτητος στους ελέγχους που πραγματοποιεί, ωστόσο όλοι είναι υποχρεωμένοι να ενημερώνουν το συμβούλιο για κάθε έκθεση που ετοιμάζουν. Στις συσκέψεις τους, προεδρεύει ο γενικός ελεγκτής που είναι υπεύθυνος για τη διοίκηση της ελεγκτικής υπηρεσίας. Σε περίπτωση διαφωνίας, λαμβάνεται απόφαση κατά πλειοψηφία.

Βρετανικές συστάσεις προς την Ελεγκτική αλλά και σημαντικές διαφορές

Δ.σ. δίπλα σε γενικό ελεγκτή

Το βρετανικό μοντέλο διαμόρφωσης του προϋπολογισμού της Ελεγκτικής Υπηρεσίας αντιγράφει η πρόταση Οικολόγων - ΑΚΕΛ, ξεχνώντας όμως το δ.σ.

Τον περασμένο Απρίλιο, ο γενικός ελεγκτής Οδυσσέας Μιχαηλίδης ανακοίνωσε την ολοκλήρωση της αξιολόγησης της Ελεγκτικής Υπηρεσίας από τους εμπειρογνώμονες της ελεγκτικής υπηρεσίας του Ηνωμένου Βασιλείου (ΝΑΟ), αναφέροντας ότι “οι συστάσεις των Βρετανών θα υιοθετηθούν στο 100% εντός ενός έτους”. Το βρετανικό μοντέλο διαφέρει από το κυπριακό ως προς την ανάγκη συνεννόησης μεταξύ πρωθυπουργού και προέδρου της αρμόδιας κοινοβουλευτικής επιτροπής για τον διορισμό του γενικού ελεγκτή. Στη Μεγάλη Βρετανία η ανεξαρτησία του γενικού ελεγκτή εξασφαλίζεται μέσω της υπαγωγής του στη Βουλή, ενώ το χρονικό όριο θητείας για τον γενικό ελεγκτή είναι 10 χρόνια. Ο προϋπολογισμός της βρετανικής ελεγκτικής υπηρεσίας συντάσσεται από τον γενικό ελεγκτή και εγκρίνεται ή όχι από τη Βουλή (ό,τι εισηγείται, δηλαδή, η πρόταση νόμου Οικολόγων - ΑΚΕΛ). Αξιοσημείωτη διαφορά σε σχέση με την Κύπρο αποτελεί η λειτουργία στο Ηνωμένο Βασίλειο διοικητικού συμβουλίου της ελεγκτικής υπηρεσίας αποτελούμενου από τον γενικό ελεγκτή, 5 μη εκτελεστικά μέλη, που διορίζονται από τη Βουλή, και 3 μέλη προερχόμενα από το προσωπικό. Ο πρόεδρος του δ.σ. δεν είναι ο γενικός ελεγκτής και σε περίπτωση διαφωνίας μεταξύ των δύο το θέμα τίθεται ενώπιον του δ.σ.

Μέχρι συνταξιοδότηση

Η μόνη χώρα όπου, όπως στην Κύπρο, ο γενικός ελεγκτής διορίζεται μέχρι τη συνταξιοδότησή του είναι η Ιρλανδία. Στα άλλα 10 κράτη η θητεία των γενικών ελεγκτών είναι από 4 μέχρι 12 έτη με δικαίωμα ανανέωσης των διορισμών. Επίσης όπως στην Κύπρο, ο διορισμός του Ιρλανδού γενικού ελεγκτή γίνεται από τον Πρόεδρο, με τη διαφορά ότι εκεί προηγείται εισήγηση της Βουλής. Η ανεξαρτησία του Ιρλανδού γενικού ελεγκτή κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα, ενώ οι εκθέσεις του κατατίθενται στη Βουλή.

Διεξαγωγή ερευνών

Στην Κύπρο δεν ήταν λίγες οι περιπτώσεις κατά τη διάρκεια της θητείας του γενικού ελεγκτή Οδυσσέα Μιχαηλίδη που ο τρόπος με τον οποίο ξεκίνησαν οι έρευνές του προκάλεσε δυσπιστία στα ευρήματα των ελέγχων του. Χαρακτηριστικές είναι έρευνες κατόπιν καταγγελιών βουλευτών της αντιπολίτευσης, με πιο γνωστές, για την αντιπαράθεση που προκάλεσαν, την έρευνα για παράσταση του ΘΟΚ στη Σαλαμίνα και την έρευνα για το στέλεχος του Υπουργείου Οικονομικών και μέλος του ΔΗΣΥ που αποσπάστηκε στην Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Κάποια κράτη μέλη της ΕΕ έχουν θεσμοθετήσει τη διαδικασία μέσα από την οποία μπορεί να ζητά η Βουλή τη διεξαγωγή συγκεκριμένων ερευνών. Στην Εσθονία, η Βουλή μπορεί να εισηγηθεί θέματα προς διερεύνηση, αλλά η τελική απόφαση ανήκει στον γενικό ελεγκτή. Στη Δανία, η επιτροπή της Βουλής, η αρμοδιότητα της οποίας επί των δημόσιων λογαριασμών ορίζεται στο Σύνταγμα, νομιμοποιείται να ζητήσει διεξαγωγή συγκεκριμένων ερευνών. Στην Ουγγαρία φαίνεται να ξεπερνούν το όριο που χωρίζει ελεγκτές και ελεγχόμενους, επιτρέποντας στην κυβέρνηση να ζητήσει τη διεξαγωγή συγκεκριμένων ερευνών. Η πρόσβαση σε στοιχεία των ελεγχόμενων οντοτήτων είναι απρόσκοπτη για όλες τις ελεγκτικές υπηρεσίες, όπως ισχύει και στην Κύπρο. Στη Φινλανδία, μάλιστα, ο γενικός ελεγκτής έχει εξουσία να επιβάλει ο ίδιος πρόστιμα σε όποιον αρνηθεί να προσκομίσει στοιχεία εγκαίρως.

Σημείωση: Οι νομοθεσίες των 11 κρατών είναι όλες αναρτημένες στο διαδίκτυο στην αγγλική.